行政处罚作为行政执法和行政管理的一种基本手段，也是一类重要的法律责任形式。《中华人民共和国行政处罚法》于1996年制定，对行政处罚的设定与实施做了详细的规定，是我国行政法律体系中的一部基本法律。时隔25年，该法迎来了首次“大修”，新修订的《行政处罚法》已于2021年7月15日正式施行。
新《行政处罚法》首次明确了“行政处罚”的定义，完善了违法行为从轻、减轻、不予处罚的法定情形，在处罚时效、处罚程序等方面也作了较多的修改，这些新规定对于行政处罚的执法适用、对于相对人的权益保护，都具有重大而深远的影响。正确的理解和适用行政处罚法，对规制权力、救济权利均具有重要意义。
01 新《行政处罚法》修订的背景
行政处罚作为国家治理手段的重要组成部分，关系着国家治理体系和治理能力的现代化水平；作为国家行政权力的重要一环，关系着我国全面开展依法治国事业的进展；作为行政执法的主要方式，关系着依法行政和法治政府的建设；作为重要的法律责任形式，关系着人民群众对公平正义的期盼。
随着我国经济社会的发展和法治水平的提高，以及行政处罚实践的不断深入和监管措施的日益多样化，制度供给不足引发的执法困境逐渐凸显，《行政处罚法》亟需进行修订以回应时代之需。在此背景下，我国启动了对《行政处罚法》的修订工作，并于2021年1月22日在第十三届全国人大常委会第二十五次会议上修订通过并予以公布，自2021年7月15日起施行。
02 新《行政处罚法》修订的亮点和概况
新《行政处罚法》维持了原法的基本框架和章节结构，但是增加条文数量多、修改条文数量多，概括起来，本次修法的亮点如下：
（一）首次明确行政处罚的定义，补充行政处罚的种类
新《行政处罚法》第二条明确规定：“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”这一规定较为全面地反映了行政处罚的内涵和外延，也有利于将行政处罚与其他行政行为区别开来。
新《行政处罚法》第九条中增加“通报批评”、“降低资质”、“责令关闭”、“限制开展生产经营活动”、“限制从业”的处罚种类，通过清晰的列举多种行政处罚种类与兜底规定相结合的立法方式，更利于行政执法的实施。
（二）扩大行政处罚设定权限，明确相关程序要求
新《行政处罚法》第十一条第三款、第十二条第三款分别规定，在法律（或行政法规）对违法行为未作出行政处罚规定，行政法规（或地方性法规）为实施法律（或行政法规），可以补充设定行政处罚。拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明。报送备案时，应当说明补充设定行政处罚的情况。新法扩大了行政处罚设定的权限，但鉴于扩大权限应当以保障法律适用的统一为前提，新法从实体和程序两个方面分别予以了限制。
（三）完善行政处罚管辖制度
1.增加综合行政执法制度和相对集中行政处罚权制度
新《行政处罚法》第十八条第一款规定：“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权”。该规定有利于解决实践中的多头执法、重复执法、执法权力交叉和碎片化等问题，有利于明确行政职权，提高执法效率。
2.增加行政处罚权下移制度
新《行政处罚法》第二十四条第一款规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布”。一方面，该条规定体现了执法权下移、为基层治理赋权的原则，有利于解决实践中权责不匹配给街道乡镇政府带来的困境；另一方面，考虑到我国区域发展不平衡的客观现状，由省级政府根据当地实际情况决定是否授权，较为合理。
（四）增加违法行为免于处罚的法定情形修改处罚时效
1.增加“首违不罚”的规定
新《行政处罚法》第三十三条第一款规定：“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”，第三款规定“对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育”。体现出行政执法的价值绝非“为罚而罚”，而是要达到预防违法的实际效果，因此，“首违不罚”的规定，具有非常强的现实意义。
2.增加行政相对人的主观过错要件
新《行政处罚法》第三十三条第二款规定：“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定”。主观过错是行政处罚的构成要件并明确了举证责任，兼顾了行政执法的效率和合理性：一方面，主观过错成为了行政机关在执法过程中应当予以考虑的构成要件；另一方面，行政相对人需要承担相应的举证责任，并没有特别加重行政机关的负担。
3.延长重点领域违法行为的追责期限
新《行政处罚法》第三十六条第一款规定违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。
（五）完善“一事不再罚”原则
新修订的《行政处罚法》明确，对于当事人的同一个违法行为，不同法律、法规均规定了罚款的情形，应当按照重吸收轻的方式来解决竞合问题。第二十九条增加规定：同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的.按照罚款数额高的规定处罚。还明确，违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关尚未给予当事人罚款的，不再给予罚款，体现司法最终原则。
（六）确立行政执法“三项制度”的法律地位
新修订的《行政处罚法》将“三项制度”上升为法律规定。第三十九条、第四十七条、第五十八条分别对行政处罚公示制度、行政处罚全过程记录制度、行政处罚的法制审核制度作出规定，并明确了行政机关中初次从事行政处罚决定法制审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。
（七）明确行政处罚的期限
新《行政处罚法》第五十四条第二款规定符合立案标准的，行政机关应当及时立案，将立案程序法定化。在此基础上，新《行政处罚法》第六十条规定：“行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。”该条规定对行政处罚期限进行了明确，有利于督促行政机关及时、规范地作出行政处罚决定，从而保障行政相对人的合法权益，维护社会秩序的稳定。
（八）完善听证制度
新《行政处罚法》在增加行政处罚类型的同时，亦相应扩大了听证范围；将当事人申请听证的期限从三日内修改为应当在行政机关告知后五日内；还明确了行政机关应当结合听证笔录作出决定。
03 规范行政执法，确保行政执法既有力度又有温度
行政处罚作为最重要、最频繁、与群众关系最密切的执法活动，一直是法治政府建设的重点所在。习近平总书记曾在中央全面依法治国工作会议上强调指出：“行政执法工作面广量大，一头连着政府，一头连着群众，直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心。要推进严格规范公正文明执法，提高司法公信力。”新《行政处罚法》的出台，通过系列制度的安排，贯彻落实了习近平法治思想中的法治政府建设理论，明确了行政机关规范执法的法定程序，新增不予处罚、从轻减轻处罚的法定情形以及从旧兼从轻的适用规则，从法律上和制度上确保行政执法既有力度又有温度。
在今后对新法的适用过程中，需要不断加强学习，依法规范行政处罚的设定，认真开展行政处罚定期评估，严格遵守行政处罚程序，确保行政处罚合理得当，妥善处理行政处罚与民事责任、刑事责任的关系，持续深化行政执法体制改革，不断加强行政执法合力，改进和创新行政执法方式，完善行政执法监督制度，确保新行政处罚法全面贯彻实施。
本文刊登于《河北律师》丨2021年丨第4期
作 者 简 介
张利薇 律师
河北建平律师事务专职律师，现担任沧州市运河区人民政府、东光县人民政府、沧州市生态环境局运河分局、沧州市工商业联合会、沧州市科学技术协会、河北世窗信息技术股份有限公司等多家单位的常年法律顾问。
专业领域：合同审查、政府及公司法律顾问等非诉业务以及合同纠纷、婚姻家庭纠纷等诉讼业务。